别只防杜节税,还要节制滥权

立法院下周即将审查所得税法十七条之四的增修条文。从四年前释字705号大法官解释发布以来,悬而未决的公共设施保留地捐赠抵税问题,终于要画下句点。在这个时候,我们得拉远视角,看看事情的全貌,才能做出明智的判断。

先梳理一下历史的脉络。问题的起点在私有公保地,就是过去政府划定私有地为公共设施保留地,预告要用公告现值来征收使用。但是预告征收之后,政府因为预算不足、施政脚步没到位,往往没有即时征收。这一拖短则数年,多则数十年,总面积更广达2.8万公顷,相当于整个台北市那么大。

这些被预告征收的土地,因为用途受限、随时可能被征收,在市场上几乎没有价值,投资人愿意接盘的理由是两个。一个是低价向地主收购,等待征收好套利。但在征收脚步缓慢的地方,投资人怕资金套牢不敢进场,这套模式就行不通了。于是有人就打起另一套算盘,就是低价收购后捐给政府抵税,在低收购价格和高免税金额之间套利。

打个比方,投资人先用公告现值的一成向地主收购,再转手捐给政府抵税,用公告现值扣抵税额。对所得税级距40%的人而言,就能免除公告现值四成的税金,有三成的节税套利空间。这套模式在2003年之前非常盛行,一年靠此节约的税金高达500亿。

但就在2003年,财政部一纸行政命令,宣布捐地抵税的免除额以公告现值的16%计算之后,这个模式就被彻底打死。后来释字705号,认为财政部的做法违反租税法定原则,宣告行政命令无效、责令尽快立法明订。这才有行政院提出的十七条之四增修条文,要用取得成本来核算扣抵税额,无法证明者则由财政部决定扣抵税额。

表面上,这条增修能延续财政部当年的行政命令,起到防杜节税的功效。但我们退一步看,2003年以前的那套捐地节税模式,其实对社会卓有贡献。立法一棒打死,恐怕有失公允。首先这套模式能帮地主解套。尤其在政府财政日趋窘迫,长照、托育各种计画抢夺经费的今天,要政府筹出经费来征收近三万公顷的私有地,根本是不可能的任务。没有这套模式来帮地主解套,地主就只能继续抱着无法使用的土地所有权,父传子、子传孙第一代代等下去。

其次,我们看到投资人节税500亿,彷佛罪恶滔天,但政府也无偿取得了相对的土地。照所得税级的比例回推,每年有人节税500亿,就代表政府取得公告现值上千亿的土地。财政部虽然眼前少收500亿,内政部和地方政府将来却可以少花上千亿的征收费用,这笔生意政府也占了便宜。

规根究柢,这套模式根本是政府在施政和财务欠缺规划,胡乱预告征收之下,才逼出来的奇葩。如果政府征收确实迅速,地主可以放心等待征收,投资人也会愿意用更高的价格接盘,帮原地主等待征收。是政府的滥权怠惰,让地主苦候无门、投资人不敢进场,这才把土地价值逼到有节税套利空间的低点。

更何况这套地主解套、投资人节税、政府取得土地的模式,不只创造出商业上的三赢,在政治上也会形成一股制约的力量。用眼前短收税金的代价,让行政院得要迅速解编之前浮滥划定的公保地,以后在划定前审慎研议、划定后迅速征收。而不是滥行划定、怠惰征收,套牢地主、侵犯人民权益,却不用付出代价。

下周的财政委员会,希望委员们不要局限在防杜节税的问题上头,要看到问题的全貌,进而理解捐地节税的正面意义。明订用公告现值来核算扣抵税额,维持政府在征收和抵税时,估值标准的前后一致,并且让捐地节税模式成为滥权征收的煞车阀。如果担心税基过度流失,可以设定扣抵税额占所得金额的比例上限。但千万不要只想着防杜节税,却忽略了行政滥权怠惰,才是所有问题的源头。

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